نظریه های سازمان دولتی

کتاب نظریه های سازمان دولتی
فصل اول: آموختن در مورد سازمان های دولتی
آموختن در مورد سازمان های دولتی
به گفته والد به علت تاثیر جدی سازمان های دولتی بر زندگی انسان ها، هنگام بحث از مدیریت دولتی، بهتر است در مورد آنها هوشمندانه استدلال کنیم. اما همانطور که چستر بارنارد خاطر نشان می کند باید کیفیت زندگی سازمانی را نیز حفظ کنیم. اگرچه غالباً بوروکراسی های دولتی را به عنوان نوعی سازوکار غیرشخصی در نظر می گیریم ولی در حقیقت در عقبه هر مواجهه ای که ما با سازمان های دولتی داریم زنجیره ای پیچیده و طولانی از رویدادها، تصورات و رفتارهای انسانی نهفته است که در زندگی روزمره افرادی شبیه ما شکل گرفته اند. در حقیقت سازمان ها محصولات کنش های فردی انسان ها هستند، کنش هایی با معانی و مفاهیم خاص کسانی که چنین کنش هایی از آنها ساطع می شود. سازمان های علی الظاهر غیر شخصی، پس زمینه ای برای یک دنیای بسیار شخصی است. به این دلیل سازمانی های دولتی، ممکن است برحسب نگاه خاص ما، کاملاً متفاوت تصویر شوند.
کسب دانش
چگونه می توانیم به درک بهتر و اصولی تر از سازمان های دولتی نائل شویم؟ برای ایجاد سازمان های دولتی پاسخ ده تر چه چیزهایی نیاز است بدانیم، چگونه می توانیم دانشی را که کسب کرده ایم برای بهبود کیفیت زندگی مان به کار گیریم؟ پرسش های فوق ای اهمیت علمی و نیز نظری برخوردارند. هر کارگزار اداری باید پیوسته بپرسد چه دانشی می توان ایجاد کرد و چگونه آن دانش می تواند به کار گرفته شود. چه اطلاعاتی در مورد این سازمان نیاز دارم بدانم و چگونه می توانم به آنها دست یابم و چگونه می توانم از این اطلاعات استفاده کنم؟ در همه موارد مدیر باید در مورد انباشت دانش دست به انتخاب گزینه های خاص بزند و آنگاه بر اساس آن دانش اتخاذ تصمیم کند و اقدامات عملی پیشه سازد. در حقیقت می توان ادعا کرد که موضوع کسب دانش قلب اداره است.
استخراج نظریه از عمل
ممکن است گفته شود مجموعه مشاهدات و ارزشیابی هایی که در مورد سازمان های دولتی انجام می دهیم نظریه های ضمن ما را از این سازمان ها شکل می دهد، بدین معنا که اگرچه ممکن این نظریه ها به ندرت بسته بندی شده یا حتی آگاهانه مطمح نظر قرار گیرند ولی مجموعه ای پیش فرض ها در نحوه فعالیت سازمان ها را می سازند. مهمتر اینکه این نظریه ها جدای از عمل وجود ندارند، آنها به طور تنگاتنگی با نحوه عمل ما به عنوان اعضای یا ارباب رجوع سازمان های دولتی مرتبط می شوند. هر کدام از اعمال درون چارچوبی از نظریه هایی که به آنها معتقدیم رخ می دهند یا دقیق تر از آن که اعمال ما تجلی گاه مواضع یا دیدگاه نظری ماست، در حوزه کنش نظریه و عمل یکی هستند.
از یک طرف موسسه های دولت ملزم به کسب بیشترین کارایی ممکن در ارائه خدماتشان هستند از طرف دیگر باید نسبت به نیازها و آمال افرادی که برای آنها کار می کنند حساس و پاسخگو باشند.
چرا نظریه های رسمی را مطالعه می کنید؟
نظریه های رسمی با دقت بیشتری تدوین می شوند، هم نسبت به موضوعاتی که ما ممکن است معمولاً در نظر بگیریم، دامنه وسیع تری را انعکاس می دهند و هم در دستور کار خود بر مواردی تاکید می کنند که به نظر مهمتر می آیند. به این دلیل نظریه های رسمی نوع محک مقایسه فراهم می کند که ممکن است بر اساس آن رویکردهای خود را نسبت به زندگی سازمانی مورد ارزیابی قرار دهیم.
نقش مدل ها:
غالباً نظریه پردازان مدیریت دولتی وظیفه خود را تدوین مدل های سازمان یا مدل های مدیریت می دانند. از این جهت، اصطلاح مدل به معنی شکل ایده آل سازمان یا اداره نیست بلکه اساساً بازنمای زندگی واقعی است (بازنمای کلامی).
سه جهت گیری با توجه به حیطه نظریه مدیریت دولتی:
مدیریت دولتی به عنوان بخشی از فرآیند دولت و وابسته به دیگر مطالعات در علم و سیاسی در نظر گرفته شده است. در این دیدگاه نظریه سازمان های دولتی صرفاً بخشی از نظریه سیاسی بزرگتر محسوب می شود.
سازمان های دولتی به همان سبک و سیاق سازمان های خصوصی در نظر گرفته شده اند. در این دیدگاه نظریه سازمان دولتی صرفاً بخشی از نظریه سازمان است.
گفته می شود که مدیریت دولتی یک قلمرو یا حوزه ای حرفه است، شبیه حقوق و طب که برای ایجاد تاثیرات عملی، بر دیدگاه های نظری مختلفی استوار است. از این منظر، نظریه سازمان دولتی هم دست نیافتنی است و هم نامطلوبی.
تمرکز بر سازمان های پیچیده
نظریه مدیریت دولتی که دامنه پرسش های مطروحه در حوزه مدیریت دولتی را محدود کرده اند حائز اهمیت است. نخست آن که اکثر نظریه پردازان مدیریت دولتی کار خود را عمدتاً بر سازمان های بزرگ و پیچیده متمرکز کرده اند. در نتیجه تعاریف اصطلاح سازمان حول ویژگی هایی دور می زند که به طور روشن بیشتر به ساختارهای بوروکراتیک سنتی مرتبط می شوند. گفته می شود سازمان ها گروه هایی از افرادند که برای تحقق اهداف گرد هم جمع می شوند و به عنوان جهت دهنده فعالیت تعدادی از افراد تصور می شوند که به یمن این جهت دهی اهداف خاصی می تواند محقق شود.
دوم آنکه اکثر نظریه پردازان، مدیریت دولتی را با اداره دولت یکی فرض کرده اند (یعنی با اجرای منویات دولت)
مدیریت دولتی بر مدیریت فرآیندهای تغییر در تحقق ارزش های اجتماعی که به صورت عمومی تعریف شده متمرکز است.
این دیدگاه از مدیر دولتی نوعی حساسیت فردی نسبت به اثر روابط میان فردی و ساختار بر ایجاد الگوهای ثابت یا متغیر سازمان ها مطرح می کند. همچنین تایید می کند که مدیر دولتی در یک رابطه ویژه نسبت به طراحی و اجرای ارزش های ملی – اجتماعی قرار دارد، مدیر دولتی در نقطه تلاقی جهان سیاسی و اداری زندگی می کند و نه یک بازیگر منفعل و نه صرفاً ابزار سیستم سیاسی است. در این موضوع خاص، مدیر ارزش هایی را که راهنمای کاربرد عمل و دانش اند، می پذیرد و آنها را تعبیر و تفسیر می کند و بر آنها تاثیر می گذارد.
فصل دوم: میراث فکری نظریه های سازمان دولتی: مارکس، وبر و فروید
کارل مارکس (1883-1818)
شهرت مارکس به خاطر شکل دهی مبنای نظری بسط سوسالیسم و کمونیسم در قرن بیستم است. مضافاً اثر او اظهاریه ای مهم و بسیار بنیادی در مورد شرایط زندگی اجتماعی در جامعه صنعتی مدرن ارائه می دهد. مارکس دغدغه شدیدی نسبت به محدودیت هایی که نهادهای مدرن بر تکامل یا توسعه قابلیت های انسان اعمال می کنند ابراز می دارد.
دیدگاه های مارکس تا حدی زیادی بر دیدگاه هگل از تاریخ استوار است. هگل معتقد است تاریخ محمل شکوفایی خرد و آزادی حاصل از آن است. بر اساس این دیدگاه شرایط موجود که به عنوان مراحل گذر در تکامل آزادی دیده شده باید به منظور اطمینان از بسط مداوم خرد و آزادی سپری شوند. با این حال، وضعیت موجود گریزناپذیر است و از آن جهت که توجه ماه را تسخیر می کند و بدان وسیله ما را از وظیفه بسط آزادی منحرف می کند. هگل برای تشریح نحوه ایفای نقش ایده ها در تکامل خرد، رویکرد دیالکتیکی به کار می برد که به موجب ان ایده ها در فرآیند پیوسته ای از تعارض و آشتی خلق می شوند.
به گفته مارکس همه سیستم های تولیدی ملزم به ایجاد مجموعه ای از روابط اجتماعی برای توزیع و مبادله کالا و خدمات هستند، اگر چه برخی از سیستم ها نسبت به برخی دیگر مشخصاٌ توسعه یافته ترند. هنگامی که تقسیم وظایف تولید بین کارگران آغاز و تخصصی شدن کار مطرح می شود احتمال یا امکان روابط طبقاتی ظهور می یابد. به زعم مارکس در جوامع سرمایه داری نوعی گرایش هایی ماهوی وجود دارد که نهایتاً منجر به انتقال یک جامعه سوسیالیستی خواهد شد.
بر اساس دیدگاه مارکس به نظر می رسد نیروهای تولید به طور فزاینده ای نوعی سازمان پیچیده و مستبدانه ای ایجاب می کنند که در آن افراد از افزایش از خودبیگانگی و شخصیت زدایی رنج می برند.
بحث مارکس در باب موضوع از خودبیگانگی با این دیدگاه آغاز می شود که تحت شرایط سرمایه داری، انباشت ثروت به وسیله مالکان تنها با فقیر کردن کارگران حاصل می شود. آنان که مالک زمین و سرمایه اند به سود شخصی می اندیشند و فقط به کارگران دستمزدی را که برای تداوم تولیدشان ضروری است پرداخت می کنند.
نظریه اجتماعی انتقادی که ماکس برای کمک به ما جهت درک محدودیت های آزادی شخصی در یک جامعه بوروکراتیک پیچیده ارائه کرد مدعی است برای تغییر وضعیت باید دست به اقدام عملی بزنیم. پیوند بین اندیشه و کنش، بین نظریه و عمل بسیار تنگاتنگ است. دانش نظری از شرایط واقعی که تحت آن زندگی می کنیم چنان آشکار است که ما را به اقدام عملی برای بهبود شرایط زندگی خود وادار می کند.
ماکس وبر (1920-1864)
اگر برای پژوهشگران مدیریت دولتی به خاطر تحلیلش از بوروکراسی عقلایی بسیار شناخته شده است ولی تاثیر وسیعی بر علوم اجتماعی نیز داشته است. مشهورترین کتاب وبر یعنی اخلاق پروتستان و روح سرمایه داری رابطه بین اندیشه اجتماعی و عمل اقتصادی را مورد بررسی قرار می دهد. در مقابل تاکید مارکس بر رابطه بین شرایط اقتصادی و الگوهای تغییر اجتماعی، وبر ادعا می کرد که تغییر می تواند به وسیله سایر عوامل یا نیروهای تاثیرگذار نیز صورت گیرد.
وبر رویکرد ریاضت کشی نسبت به زندگی که به نظر می رسید ویژگی عصر مدرن است را با روحیه تصویفی که در جاهای دیگر می دید مقایسه کرد. برای مرتاض، تجارب عموماً به عنوان ابزار نیل به یک هدف متعالی دیده می شوند.
تحلیل وبر از بوروکراسی نوع ایده آل برای پژوهشگران مدیریت دولتی بسیار آشناست، بحثی که در بستر بررسی وسیع تری از الگوهای سلطه اجتماعی رخ می دهد. وبر مدعی بود که هر نوع سیستم فرمانروایی باید نسبت مشروعیت خود باورهایی را ایجاد و آنها را حفظ کند اما این کار ممکن است به طرق مختلفی انجام شود.
بحث وبر از نوع خالص حق فرمانروایی قانونی که نیاز به استخدام یک ستاد اداری بوروکارتیک دارد، ویژگی های محوری سازمان بوروکراتیک را مطرح می کند. در این شکل، کارکنان اداری طبق معیارهای ذیل عمل می کنند:
1- از لحاظ شخصی آزادند و فقط در خصوص تعهدات اداری غیرشخصی شان تابع مقرراتند.
2- درون سلسله مراتبی مشخص از پست ها سازماندهی می شوند.
3- هر پست از جنبه قانونی دارای فضای تعریف شده ای از شایستگی است.
4- هر پست از طریق یک رابطه قراردادی آزادانه تصدی می شود. بنابراین اصولاً نوعی انتخاب آزادی وجود دارد.
5- داوطلبان بر مبنای صلاحیت های فنی برگزیده می شوند.
6- کارکنان حقوق دریافت می کنند و اکثراً از حق پرداخت بازنشستگی نیز برخوردارند.
7- پست به عنوان تنها حرفه و شغل متصدی تصور می شود.
8- پست های درون هر واحد یک کارراهه را ایجاد می کنند، ارتقا، بر مبنای ارشدیت و توفیق در امور یا هر دو عامل استوار است و متکی به قضاوت های مافوق هاست.
9- کارکنان کلا جدای از مالکیت کار می کنند و نمی توانند پست هایی را به صورت مالکانه به خود اختصاص دهند.
10- آنها در انجام وظایف پست سازمانی، تابع انضباط و کنترل دقیق و سیستماتیک هستند.
وبر با عنایت به پیچیدگی جامعه جدید، گسترش سیستم های بوروکراتیک در همه محیط های فعالیت انسانی را به عنوان تکامل بسیار مهمی در جهان مدرن قلمداد می کرد.
وبر از پیمدهای منفی سازمان بوروکراتیک، از کاغذبازی و عدم کارایی گرفته تا پیامدهای با دوام تر جامعه شناسانه آن یعنی گسترش شخصیت زدایی فرمالیستیک اگاه بود. می توان نظریه وبر را یک نوع ایده آل تعبیر کرد که ویژگی هایی از دورنمایی اجتماعی را نشان می دهد که تکامل جامعه را هم به صورت مثبت و هم به صورت منفی به گونه ای خاص تحت تاثیر قرار می دهد.
زیگموند فروید (1939-1856)
نخستین کسی بود که برای تصویف نگرش ذهنی سالم، ایده ناخوداگاه را مطرح کرد. اما فروید به چیزی بیش از این مبادرت ورزید و او درک زندگی گروه ها، سازمان ها و جوامع را توسعه و تکامل بخشید.
رابطه بین درمانگر و بیمار زمانی جرقه می خورد که بیمار برخی از مسائل شخصی خود را به صورت مبهم درک می کند اما نه درمانگر و نه بیمار واقعاً نمی دانند مسئله چیست؟ منشأ آن چه می تواند باشد و احتمالاً راه درمان آن چیست؟ در عین حال آنها می توانند برای شروع بازیابی و بحث در مورد بخشی از تاریخچه زندی بیمار که سابقاً مخفی مانده بود از نشانه های خاصی استفاده کنند.
اگر چه فروید در ابتدا بر نقش درمانگر روانکاوی متمرکز شد ولی بعدها شروع به بررسی کاربردهای دقیق تر آن برای درک گروه های اجتماعی و حتی به طور کلی سیستم های فرهنگی کرد. فروید در اثر خود در باب روانشناسی گروه، زندگی ناخودآگاه گروه را مورد بحث قرارداد یعنی آن دسته از الگوها یا روابطی که در ورای سطح ظاهری فلسفه وجود یک گروه نهفته است اما کار گروه را به طرقی غیرقابل تبیین تحت تاثیر قرار می دهد.
فروید رابطه بین رهبر و گروه را از طریق افسانه علمی اساطیر نخستین تشریح می کند. این افسانه زمانی را به تصویر می کشد که پدری بر چند برادر فرمانرانی می کند، برادرانی که هم به پدر احترام گذاشته و هم از وی می ترسند. موقعی که ترس و کینه آنها نسبت به پدر غیر قابل تحمل می شود آنها با هم متحد شدند تا او را بکشند، اقدامی که با انجام آن برادران مرتکب گناه بزرگی می شوند. بعد از مدتی زندگی بدون پدر، یکی از برادران به عنوان رهبر ظاهر می شود اما فقط بعد از پذیرفتن مسئولیت قتل پدر و همین طور پذیرفتن بار سنگین گناه آن.
بخش عمده ای از تنازعات بشر حول یافتن نوعی همسازی مصلحتی (یعنی وظیفه ای که شادی خواهد آورد) بین انتظارات فرد (برای استقلال عمل) و الزامات فرهنگی گروه متمرکز می شود.
بقای شخصی و جمعی ما متکی بر تکامل نوعی هوشمندی بنیادی و احساس نوع دوستی و همدردی در تداوم زندگی و کار در جامعه سازمان های بزرگ و پیچیده است.
فصل سوم: میراث سیاسی از ویلسون تا والدو
اگر چه تا حدی، نظریه سیاسی سازمان های دولتی تدوین شده است ولی در طرح آن ایراداتی وجود دارد. این موضوع پیام مهم اثر دوایت والدو تحت عنوان حکومت اداری بود. در این کتاب والدو سیر تکاملی حوزه مدیریت دولتی را در نیمه نخست این قرن از نگاه نظریه سیاسی و تاریخچه تحول نظریه ها و ایده ها مطرح کرد.
آثار اولیه در باب مدیریت دولتی نه تنها نوعی نظریه سیاسی سازماندهی دولتی را شکل داد بلکه راهی فراروی آثار بعدی در حوزه مدیریت دولتی قرار داد.
نظریه اداری هامیلتون از نوعی دولت قوی ملی صحبت می کرد که در آن قدرت قابل ملاحظه ای در قوه مجریه نهفته است. لئونارد وایت این موضع را به صورت کلی برخاسته از گرایش های نخبه گرایی بین فدرالیست ها توصیف می کند. قوه مجریه بازتاب صادقانه عدم اعتماد آنها به مردم بود. در نظر آنها درک عاقلانه خط مشی عمومی درست فقط می تواند از انسان های فرهیخته، انسان هایی با ذهن آموزش دیده و با تجربه وسیع برآید.
اندیشمندان اولیه مدیریت دولتی اصلاح طلبانی بودند که بر احیا نوعی حس شایستگی نسبت به دولت عمومی تاکید می کردند. اما در بعد وسیع تر رسالت خود را بسط دموکراسی و اثبات کردن این که دموکراسی می تواند تحت شرایط مدرن نیز حفظ شود قرار داده بودند.
رویکرد شبه کسب و کار خصوصی ویلسون:
ویلسون مدعی بود که اندیشمندان سیاسی پیش از آن زمان تا حد زیادی به سوال های مترتب بر قانون اساسی اشتغال داشتند و عملیات فعال موسسه های دولتی را نادیده گرفته بودند. اما با رشد دولت، این سوال ها هم نمایان و هم دردسرزا شدند. به این دلیل ویلسون استدلال می کرد اجرای قانون نسبت به تدوین آن دشوارتر است. به عنوان بخشی از مطالعه جدید مدیریت دولتی که مورد تایید وی بود پیشنهاد کرد که باید اجازه داد اصول ثابت مدیریت اداری یعنی اصول شبه خصوصی راهنمای عملیات سازمانی های دولتی باشند. حوزه اداره امور عمومی، حوزه کسب و کار است.
ویلسون از حوزه بخش خصوصی این نکته را استخراج کرد که کارایی اداری و همینطور مسئولیت اداری می تواند از طریق ایجاد مراکز قدرت واحدی که به طور اساسی ساختارهای سلسله مراتبی را کنترل می کنند، افزایش داده شود. از دیدگاه ویلسون و بسیاری از صاحب نظران اولیه، قدرت دولتی مستلزم داشتن ساختاری متمرکزتر و منسجم تر است.
در قلمرو سیاست، موضوعات بحث برانگیز راجع به خط مشی عمومی مورد بحث قرار گرفته و تصمیم های راجع به جهت خط مشی مومی اتخاذ می شوند در قلمرو اداره، خط مشی ها باید به وسیله بوروکراسی حرفه ای و بی طرف اجرا شوند. ویلسون مدعی بود از این طریق می توان تعادل صحیحی بین پاسخگویی دموکراتیک و شایستگی اداری برقرار کرد. در اثر ویلسون دو مضمون پایدار به چشم می خورد که محوری برای مطالعه مدیریت دولتی در طول تاریخ این رشته شدند: جدایی بین سیاست و اداره و جستجو برای اصول مدیریت اداری که می توانست در نیل به کارایی سازمانی یاری دهنده باشد.
اداره خارج از فضای صحیح سیاست قرار دارد. پرسش های اداری پرسش های سیاسی نیستند. اگر چه سیاست وظایفی برای اداره تعیین می کند ولی اداره نباید از دستکاری در پست ها و مناصبش در رنج باشد.
در سطح محلی، جایی که شکل مدیر – شورا در دولت، نقش خط مشی گذاری را به شورا و نقش اداری را به مدیر محول می کرد تفاوت نسبتاً بارزی بین اداره – سیاست به چشم می خورد.
کتاب گودنو نخستین کتاب انتقادی علیه دیدگاه رسمی نگر نسبت به دولت است که مدعی است مطالعه قانون اساسی و دیگر الزامات قانونی برای درک عملیات بازیگران دولت کافی است. در مقابل گودنو استدلال می کند در بسیاری از موارد جدایی مشخص و دقیق قوای سه گانه در قانون اساسی بنا به دلایلی مستدل مخدوش شده است. همانطور که گودنو خاطر نشان می کند به هدف انجام تحلیل، تمایز و تفکیک آن دسته از اعمال حکومت که برای نشان دادن اراده آن ضروری است و آن دسته از اعمال حکومت که برای نشان دادن اجرای آن اراده لازم است، میسر است.
تایید دیگری بر دشواری جدایی سیاست و اداره در مقاله سیاست، اداره نوشته ولتر گیولیک یافت می شود. گیولیک مبنای استدلال خود را بر دامنه آزادی عمل مدیران در انجام و اجرای احکام تقنینی استوار می سازد. از دیدگاه گیولیک هر عملی که از کارمند دولتی سر می زند شبکه یکپارچه ای از آزادی عمل و کنش را نمایش می دهد. اگر چه میزان آزادی عمل سازمان ها متغیر است ولی از بالای سازمان به سطوح پایین اعمال می شود. گیولیک انعطاف پذیری اداری را به شدت حائز اهمیت می داند.